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Finanza territoriale

30 Gennaio 2017

Referendum: la parola d’ordine dev’essere migliorare i servizi ai cittadini

L’esito del referendum, la precaria sopravvivenza delle province e gli ostacoli all’associazionismo rendono urgente procedere ad un riassetto dei poteri locali orientato ad un forte miglioramento dei servizi al cittadino. Di Mario Collevecchio (Esperto Legautonomie)

L'esito del referendum del 4 dicembre 2016 ha lasciato le cose così come stanno nell’ordinamento istituzionale dei poteri locali, ma in realtà gli effetti della legge Del Rio 56 del 7 aprile 2014 e l’ennesimo rinvio dei termini per la disciplina dell’'esercizio associato delle funzioni da parte dei piccoli comuni, previsto dal decreto milleproroghe, delineano una quadro attuale critico, disomogeneo e pieno di incertezze sul quale è urgente intervenire. Cominciamo dalle Province. Andavano soppresse e invece sopravvivono in una situazione davvero terrificante sotto il profilo istituzionale, funzionale e soprattutto finanziario. Guardiamo le province del centro Italia tuttora impegnate a fronteggiare l’eccezionale situazione delle avversità atmosferiche resa più grave dai fenomeni del terremoto. Le elezioni dei nuovi consigli provinciali sono state rinviate o si sono svolte nell’assoluta indifferenza, le poche funzioni fondamentali attribuite dalla legge del Rio (tutela dell’ambiente, manutenzione delle strade, edilizia scolastica) vengono svolte a fatica e senza risorse finanziarie adeguate, il personale è stato ridotto alla metà e i nuovi modelli organizzativi sono rimasti sulla carta. L’aspetto finanziario è drammatico: la legge di bilancio 2017 taglia alle province ulteriori 650 milioni di euro oltre ai tagli di oltre 2 miliardi operati negli anni precedenti. Si spiega tragicamente in tal modo l’assoluta inadeguatezza dei piani-neve, la mancanza di ruspe, turbine e spazzaneve, l’assenza di riparazioni e di manutenzione, la difficoltà di acquistare gasolio per far funzionare i mezzi. In realtà la legge Del Rio e le successive leggi di stabilità sono state fortemente influenzate dalla prospettiva della riforma costituzionale e dunque della prevista soppressione delle province. Basti pensare alla stessa riserva contenuta nella legge al comma 51 "In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge", e poi alle modalità di elezione indiretta degli organi, alla ridotta composizione dei consigli provinciali, all’eliminazione delle giunte, al forte ridimensionamento delle funzioni e alla grave privazione di risorse finanziarie essenziali per un normale funzionamento. Occorre tuttavia riconoscere il merito alla legge Del Rio di aver avviato un percorso di riforma dei poteri locali basato su tre grandi direttrici tra loro collegate: l’istituzione delle città metropolitane, il riordino delle province, il potenziamento dell’associazionismo dei comuni. In particolare, il processo di riordino delle province seguiva una possibile linea di coerenza in quanto era prevista l’attribuzione ad altri enti nel territorio delle funzioni delle province diverse da quelle fondamentali insieme con le risorse umane, strumentali e finanziarie già utilizzate dalle province stesse per il loro esercizio. Senonchè i notevoli ritardi da parte delle regioni e soprattutto la legge finanziaria 2015, nell’erronea valutazione degli effetti finanziari di un riordino non ancora avvenuto, hanno inferto un duro colpo all’intero processo. Ne è derivata una situazione estremamente difficile e confusa nella quale la normale attività istituzionale degli enti si è paralizzata e l’attenzione si è prevalentemente concentrata sui problemi emergenti, come quelli della sistemazione di circa ventimila dipendenti in esubero. In tale situazione sono state promulgate nel 2015 le diverse leggi regionali molte delle quali hanno risentito dell’esigenza di disciplinare in fretta la fase del trasferimento delle funzioni delle province e hanno operato un passaggio diretto alla regione stessa del relativo personale e dei beni, dando origine a un fenomeno certamente anomalo di accentramento regionale nell’esercizio di funzioni amministrative. Solo alcune regioni hanno proceduto, sia pure tardivamente, a porre le basi per il riordino complessivo dei poteri locali attraverso la disciplina delle città metropolitane, la riforma e l’adeguamento della legislazione di settore e il potenziamento dell’esercizio associato di funzioni da parte dei comuni. Oggi, a quasi tre anni di distanza dalla legge del Rio, le città metropolitane stentano a decollare, le province sopravvivono a stento, l’esercizio associato di funzioni da parte dei comuni procede con lentezza e a macchia d’olio. L’attuale geografia istituzionale può essere schematizzata come segue (dati IFEL e UPI): 73 fusioni che hanno dato luogo alla soppressione di 186 comuni; numero dei comuni sceso a 7.998 di cui circa il 70 % con popolazione inferiore a 5.000 abitanti; 536 unioni di comuni cui aderiscono 3.104 enti; 14 città metropolitane, in quanto alle dieci individuate dalla legge Del Rio si sono aggiunte Palermo, Catania, Messina e Cagliari; 96 province, di cui 76 appartenenti alle regioni a statuto ordinario. In conclusione, a parte la rilevante questione di rivedere il numero e le funzioni delle regioni, tema di revisione costituzionale che è prudente per ora accantonare, si manifesta evidente l’esigenza di ricomporre l’intero sistema dei poteri locali su due versanti fondamentali: a) una nuova disciplina delle province come enti di area vasta attribuendo alle medesime il ruolo e la dignità di enti costitutivi della Repubblica ai sensi dell’art.114 della Costituzione con effettivi poteri e adeguate risorse b) il rilancio sul piano legislativo e operativo da parte dello Stato e delle regioni dell’associazionismo degli enti locali. Su quest’ultimo punto occorrerebbe abbandonare la cattiva prassi dei rinvii e affrontare il problema riflettendo sulle ragioni di fondo che hanno finora impedito lo sviluppo delle diverse iniziative per cercare di rimuoverle. In primo luogo, è proprio necessario ricorrere a norme cogenti che impongono obblighi, termini e sanzioni? Dal decreto-legge 78 del 2010 ad oggi questa strada ha condotto a continue proroghe e a nessuna applicazione di sanzioni ed ora il nuovo termine è stato fissato al 31 dicembre 2017. In realtà l’associazionismo tra gli enti locali, indispensabile per il buon governo del territorio e delle comunità, non può rispondere a logiche di mero adempimento, ma deve creare opportunità e occasioni di convenienza per gli enti stessi. Finora gli ostacoli maggiori sono stati individuati nel campanilismo, nel numero e nella complessità delle funzioni da gestire in forma associata, nella mancanza di adeguati incentivi soprattutto in termini finanziari, nella resistenza del personale ad entrare in nuovi ambienti e in nuove logiche di lavoro, nella difficoltà di introdurre modelli innovativi di organizzazione e di gestione. E’ compito dello Stato e delle regioni, con il concorso e la capacità propositiva delle autonomie locali, rimuovere questi ostacoli non soltanto attraverso una normativa organica ed efficace, ma realizzando effettivi processi di riforma basati sulla cultura delle istituzioni, sulla formazione di nuove professionalità, sull’investimento di risorse finanziarie significative, sulla maggiore attenzione al concreto esercizio delle funzioni in termini di servizi da prestare ai cittadini e di effettiva realizzazione dei diritti affermati dalla Costituzione.