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Riforma PA

14 Dicembre 2011

Pareri sul diritto di accesso ai documenti amministrativi

La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi si è riunita l'11 ottobre e l'8 novembre 2011 alle ore 16 a Palazzo Chigi. Nel corso della due sedute, sono state esaminate ed approvate n 11 richieste di parere e decisi n 86 ricorsi.

Nell'ambito dell'attività consultiva:
- la Commissione ha risposto ad un cittadino che lamenta che sul sito on line del proprio Comune di residenza non sono pubblicate tutte le delibere comunali. Tale comportamento dell'amministrazione comunale viola, ad avviso del cittadino richiedente, i principi sulla trasparenza amministrativa introdotti dalla legge delega n. 15 del 2009 e dal successivo decreto legislativo di attuazione n. 150/2009 che fanno riferimento al concetto di "accessibilità totale". La commissione ha osservato che i principi sulla trasparenza amministrativa introdotti dai due testi normativi citati sottolineano (art. 4, commi 6 e 7, l. n. 15/2009, ripresi dall'art. 11, comma 1, d.lgs. n. 150/2009), da un lato, che la trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma dell'art. 117, secondo comma, lett. m. della Cost. e, dall'altro, che la trasparenza è intesa come "accessibilità totale". In particolare, il comma 8 dell'art. 11 cit. stabilisce quali siano gli atti che ogni amministrazione ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale, ma l'eventuale inadempimento non influisce direttamente sul diritto di conoscenza del cittadino, nel senso che l'amministrazione non è obbligata per legge a rendere trasparente ciò che non ha reso tale, ma ha soltanto ricadute sulla performance dei dirigenti preposti agli uffici coinvolti (art. 11, comma 9). La legge non ha previsto un meccanismo di reazione alla violazione del principio della trasparenza che automaticamente restituisca al cittadino il diritto alla conoscenza dell'atto o del documento cui lo stesso è interessato, obbligando l'amministrazione ad un facere, diritto che può essere esercitato, invece, attraverso il ricorso all'accesso agli atti così come regolato dalla l. n. 241/1990 e dal d.P.R. n. 184/2006;

- inoltre ha espresso parere sul quesito proposto da un Comune che riferisce d'avere ricevuto, da parte di un cittadino presente ad una seduta del Consiglio comunale, la richiesta di accesso all'intervento di un rappresentante politico locale in quanto, ad avviso del richiedente, nelle parole pronunciate potrebbero esserci gli estremi per una eventuale denuncia. In ordine a tale richiesta, il Comune istante chiede alla Commissione se l'accesso possa essere escluso e se comunque si debba procedere alla notifica al controinteressato, il quale potrebbe opporsi all'accesso solo per motivi inerenti alla privacy. Per quanto riguarda i cittadini residenti (siano essi persone fisiche, associazioni o persone giuridiche), la Commissione ritiene che il legislatore abbia adottato una disciplina specifica per gli enti locali versata nel TUEL approvato con il d.lgs. n. 267/2000. Tale specialità comporta che le norme contenute nella l. n. 241/1990 si applicano solo in via suppletiva, ove necessario, e nei limiti in cui siano con compatibili col TUEL. E, mentre l'art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990 prevede che la legittimazione all'accesso spetti soltanto ai soggetti titolari di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso", l'art. 10 del TUEL non stabilisce invece alcuna restrizione e si limita a prevedere l'esistenza di un'area di atti (non precisata) il cui accesso o è assolutamente precluso per legge o è differibile (tale essendo l'effetto pratico della necessaria dichiarazione del Sindaco) nei casi previsti da un apposito regolamento, a tutela della riservatezza. Secondo la Commissione, i diversi contenuti delle due disposizioni citate caratterizzano la specificità del diritto di accesso dei cittadini comunali configurandolo alla stregua di un'azione popolare che non deve essere accompagnata né dalla titolarità di una situazione giuridicamente rilevante né da un'adeguata motivazione. La richiesta in questione rientra nella previsione dell'ultima parte del 2° comma dell'art. 10 del TUEL, che dispone: "Il regolamento del diritto di accesso assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione." E l'accesso, nella specie, motivato dalla eventualità di una difesa giudiziale, non può essere certamente negato e ad esso non può opporsi il controinteressato (al quale va comunicata l'esistenza dell'istanza, ex art. 3, dpr n. 184/2006) nemmeno ricorrendo all'esigenza di tutela della privacy (nella specie, difficilmente fondata, attesa la pubblicità del suo intervento in Consiglio comunale) che risulta comunque recessiva rispetto a quella giudiziaria;

- la Commissione si è espressa in ordine alla richiesta di un consigliere comunale che ha presentato diffida al Comune perché annulli o disapplichi alcune disposizioni contenute nello Statuto del Comune, nel Regolamento del Consiglio e nel Regolamento sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, che limitano o sottopongono a condizione o regolano in maniera restrittiva il diritto di accesso agli atti comunali da parte dei consiglieri. Sul contenuto della diffida e sulle sue considerazioni chiede il parere della Commissione che non può che ribadire il proprio orientamento, alla luce del quale la pretesa del Consigliere comunale istante appare pienamente condivisibile. Infatti, in conformità al consolidato orientamento giurisprudenziale amministrativo (cfr., fra le molte, C.d.S., Sez. V, 22 maggio 2007, n. 929), riguardo le modalità di accesso alle informazioni e alla documentazione richieste dai consiglieri comunali ex art 43 TUEL, il diritto di accesso agli atti di un consigliere comunale - nell'esercizio del proprio munus publicum - non può subire compressioni di alcun genere, tali da ostacolare l'esercizio del suo mandato istituzionale, con l'unico limite di poter esaudire la richiesta (qualora essa sia di una certa gravosità) secondo i tempi necessari per non determinare interruzione alle altre attività di tipo corrente. Ricorda, per completezza, la Commissione che l'eventuale esito negativo della diffida potrà essere contestato, trattandosi di applicazione di norme regolamentari, soltanto dinanzi il giudice amministrativo;

- la Commissione ha risposto al quesito posto da un insegnante. L'istante riferisce che un Provveditorato agli studi richiede, nel caso in cui un insegnante voglia verificare i titoli di colleghi iscritti nelle graduatorie, che l'accesso avvenga "in presenza" dei controinteressati e chiede di conoscere se tale prassi possa ritenersi legittima o quanto meno suscettibile di costituire una sorta di "intimidazione" nei confronti dell'accedente. Osserva la Commissione che, per il principio generale di rispetto del contraddittorio, le domande d'accesso, suscettibili di incidere su situazioni giuridicamente rilevanti di terzi controinteressati, devono essere preventivamente portate a conoscenza di questi ultimi. Ciò avviene, di regola, mediante apposita "comunicazione" da parte dell'Amministrazione (art. 3 del dPR n. 184/2006). Ma nulla vieta che l'Amministrazione possa prevedere, qualora lo ritenga opportuno, per assicurare la sollecita conclusione del procedimento concorsuale, una sorta di contestazione orale in contraddittorio, fermo restando - ovviamente - il dovere dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Né in ciò può ravvisarsi una sorta di intimidazione;

- la Commissione si è espressa sul quesito proposto da un'Azienda Specializzata nel Settore Multiservizi, società per azioni, a totale capitale pubblico, costituita ex art 113 TUEL per la gestione di servizi locali (acqua, gas, energia elettrica, etc.) che ha chiesto di conoscere se anche le ispezioni eseguite mediante video-riprese sugli impianti della rete fognaria, di sua proprietà e/o affidati in gestione, possano essere considerate "documento amministrativo" ai sensi della legge n 241/1990 e come tali se siano accessibili o meno. La Commissione osserva che l'art. 22, co. 1, lett. d) legge n 241/1990 definisce "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una Pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. La disposizione, pertanto, individua le forme in cui può manifestarsi un atto amministrativo, e cioè non solo su supporto cartaceo ma anche magnetico e video. Nella specie, così come il documento cartaceo è il risultato di un atto di conoscenza o volontà del funzionario o impiegato che materialmente lo ha formato e lo ha inserito nella "pratica", così le video-riprese - in particolare inerenti le ispezioni eseguite su impianti fognari gestititi da una società a partecipazione pubblica - sono il risultato di un'operazione paragonabile alla compilazione di un documento, a monte del quale, tuttavia, è sempre un atto di conoscenza o volontà di un funzionario o impiegato pubblicala. Appare, quindi, indubbio che la video ispezione costituisce in sé un documento amministrativo cui dare accesso, fermo restando il rigoroso rispetto dei limiti normativi in tema di riservatezza e segreto relativi agli interessi industriali e aziendali che, di volta in volta, l'amministrazione dovesse individuare;

- infine, la Commissione si è espressa su un quesito rivolto da un commissariato di P.S. che ha chiesto un parere sull'accessibilità di un esposto di un privato che aveva innescato un procedimento per la bonaria composizione dei dissidi privati ex art 1 TULPS. La Commissione ribadisce il proprio costante orientamento secondo cui non può essere esclusa l'ostensione dell'esposto (di cui peraltro risulta già data lettura alla controparte), non potendo essere considerato un fatto circoscritto al solo autore o al Commissariato di PS competente al suo esame ai fini dell'apertura del procedimento di composizione bonaria, riguardando direttamente anche i soggetti "denunciati", fatti comunque salvi i limiti previsti all'accesso per casi di dati sensibili o supersensibili ex art 24 comma 7 legge n 241/1990.

Con riferimento all'attività concernente i ricorsi, si segnalano le seguenti decisioni:

- la Commissione ha accolto il ricorso di una professoressa che avendo rivolto alla Dirigente dell'Istituto scolastico resistente un'istanza di accesso ad ogni atto, nota, comunicazione, riguardanti direttamente od indirettamente l'accedente, cui era stato attribuito protocollo riservato, si era vista accogliere solo parzialmente l'istanza di accesso. In particolare, l'amministrazione resistente negava l'accesso ad alcune comunicazioni inviate alla Dirigente scolastica della scuola, riguardanti minori ed altro personale della scuola, ritenendo che la diffusione di tali comunicazioni avrebbe potuto arrecare pregiudizio alle persone in esse menzionate. La Commissione ritiene di dover riconoscere la fondatezza delle doglianze sollevate dalla ricorrente, poiché il disposto dell'articolo 24, comma 7, della legge n. 241/1990, stabilisce che deve essere garantito l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. E' indubbio che, a fronte di segnalazioni all'Amministrazione scolastica, provenienti da genitori di alunni della ricorrente nonché da una docente della stessa, con cui si tende a mettere in discussione l'operato della Professoressa Pretto, l'interesse ad accedere ai documenti in questione al fine di tutelare l'immagine professionale della ricorrente è assolutamente prevalente rispetto alla tutela della riservatezza invocato dall'Amministrazione per giustificare la sottrazione di tali documenti all'accesso chiesto dalla ricorrente;

- la Commissione ha, inoltre, accolto il ricorso di un cittadino avverso il diniego d'accesso alla busta paga della moglie. L'interesse all'ostensione dei documenti è motivato dal in relazione alla necessità di ottenere una revisione delle condizioni di separazione personale. L'amministrazione resistente osserva di aver fornito la documentazione richiesta all'odierno ricorrente, con esclusione dei documenti relativi alla corresponsione di indennità ed altri sussidi in favore della controinteressata, ritenendo sul punto carente di legittimazione l'odierno ricorrente. Il ricorso è stato accolto in quanto il ricorrente, invero, è titolare di situazione sicuramente qualificata all'ostensione, essendo la documentazione richiesta rilevante ai fini della modifica delle condizioni patrimoniali della separazione cui aspira.

- la Commissione ha accolto il ricorso di alcuni lavoratori dipendenti che chiedevano di potere accedere agli ultimi due bilanci di previsione e rispettivi conti consuntivi, trasmessi all'amministrazione resistente dalla Onlus, ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n.33 del 1987. I chiesti documenti sono necessari per esercitare il diritto di difesa nel giudizio pendente innanzi al Giudice del lavoro contro la ONLUS in ordine alla cessione del presunto ramo di azienda, intercorsa tra tali soggetti. Infatti, a seguito di tale cessione, i ricorrenti sono stati trasferiti in altra sede di lavoro. L'Amministrazione resistente ha negato l'accesso agli indicati documenti affermando che spetta al giudice innanzi al quale è pendente il processo poter ordinarne l'esibizione ai chiesti documenti e che non sia ravvisabile alcun collegamento tra i chiesti documenti e l'interesse vantato dai ricorrenti. Nel presente gravame, come osservato dai ricorrenti, i documenti sono necessari per valutare l'effettiva esistenza del ramo d'azienda, la nullità della cessione per violazione di norme imperative connesse alla natura giuridica dell'ente, la cui puntuale individuazione dipende, anche dalla conoscenza della gestione economica e contabile. La Commissione accoglie il ricorso e rileva che il diritto di accesso non è ostacolato dalla pendenza di un giudizio civile o amministrativo nel corso del quale gli stessi documenti potrebbero essere richiesti e l'accesso ai documenti va consentito anche quando la relativa istanza è preordinata alla loro utilizzazione in un giudizio, senza che sia possibile operare alcun apprezzamento in ordine alla ammissibilità ovvero alla fondatezza della domanda o della censura che sia stata proposta o che si intenda proporre, la cui valutazione spetta soltanto al giudice chiamato a decidere (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 28 settembre 2010 , n. 7183). ;

- inoltre, la Commissione ha accolto il ricorso di un cittadino, proprietario di un immobile, sito nel Comune resistente che - avendo chiesto a fini di giustizia, di potere accedere ai documenti inerenti i lavori di sistemazione della strada comunale presso la quale si trova il proprio immobile, ossia la delibera della Giunta comunale e gli elaborati grafici di progetto con relazione tecnica - si è visto rispondere dall'amministrazione comunale che i chiesti documenti potevano essere visionati e, solo a seguito della produzione di un'istanza in bollo, rilasciati in copia, previa, ulteriore, specificazione dei documenti di cui avere copia. La Commissione ha accolto il ricorso, in quanto non è legittimo concedere la visione dei documenti senza la possibilità di estrarne copia, poiché l'esercizio del diritto di accesso deve considerarsi comprensivo di entrambe le modalità, ai sensi degli articoli 25, comma 1, e 22 comma 1, lett. a), della legge 241 del 1990. Pertanto, salvo il caso in cui sia lo stesso accedente a voler esercitare il diritto nella forma della sola visione del documento, la disciplina dell'accesso prevede l'esame e l'estrazione di copia come modalità congiunte e ordinarie dell'esercizio del diritto, senza richiamare deroghe o eccezioni di sorta.

- la Commissione ha accolto il ricorso di un dipendente pubblico che rivolgeva all'Ufficio del personale della propria amministrazione un'istanza di accesso ai riepiloghi mensili ed annuali relativi al servizio prestato dall'accedente, avendo necessità di allegare tale documentazione ad un ricorso da presentare alla competente autorità giudiziaria. L'Amministrazione rigettava l'istanza di accesso in considerazione dell'estrema laboriosità dell'attività necessaria all'evasione della predetta istanza, salvo a dichiarare la propria disponibilità a mettere a disposizione dell'accedente tale documentazione, qualora il giudice adito dallo stesso ne avesse ravvisato la necessità. Il ricorso è stato accolto. La spettanza del diritto del ricorrente ad accedere ai documenti richiesti ai fini dell'esercizio del suo diritto di difesa nell'instaurando giudizio è desumibile, inequivocabilmente, dal disposto dell'art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990. Eventuali difficoltà pratiche, come quelle rappresentate dall'Amministrazione, se possono giustificare la non immediatezza dell'evasione dell'istanza di accesso, ovvero il differimento dell'accesso, non sono certo mai giuridicamente idonee a vanificare il relativo diritto;

- in tema di accesso endoprocedimentale, la commissione ha accolto il ricorso di alcuni cittadini stranieri che riferiscono di aver presentato all'amministrazione resistente richiesta di accesso in merito agli atti del procedimento aperto a seguito della presentazione dell'istanza per l'ottenimento della cittadinanza italiana. La richiesta di accesso si inserisce paradigmaticamente nel novero dell'accesso endoprocedimentale di cui all'articolo 10, l. n. 241/90. Tale disposizione, significativamente, è inserita nel Capo III della legge dedicato, come noto, alla "Partecipazione al procedimento amministrativo". Tra i diritti delle parti (necessarie o eventuali) del procedimento figura espressamente quello di prendere visione degli atti del procedimento (senza necessità di addurre alcuna motivazione a sostegno della propria richiesta), salvo quanto previsto dall'articolo 24 della legge n. 241/90. Nel caso di specie la natura endoprocedimentale dell'accesso esercitato dagli odierni ricorrenti è ulteriormente suffragata dalla circostanza che trattasi di procedimento avviato ad istanza del medesimo e preordinato all'ottenimento di un provvedimento amministrativo - l'ottenimento della cittadinanza italiana - di sicuro rilievo ai fini dello sviluppo della personalità dei richiedenti. Il silenzio serbato dall'amministrazione, pertanto, si palesa illegittimo;

- infine, la Commissione ha accolto il ricorso di una cittadina che ha presentato richiesta di accesso ai modelli 730 per gli anni 2009-2011 dell'ex coniuge, ai fini della redazione dell'istanza da inoltrare al Tribunale competente per la quantificazione dell'assegno di mantenimento. In primo luogo si osserva la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale in capo alla ricorrente, costituendo la documentazione richiesta indice di valutazione delle condizioni economiche dell'ex coniuge; condizioni rilevanti ai fini della quantificazione degli importi da corrispondere tramite l'assegno di mantenimento. Si tenga altresì presente che la documentazione domandata non contiene dati sensibili, stante la volontà del legislatore di formulare un elenco tassativo dei dati suddetti, contenuto nell'articolo 4 del d. lgs. n. 196/2003, tra i quali quelli che qui interessano non compaiono. In tal senso, espressamente, T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, Sent. n. 35020, del 02-12-2010, ove si afferma "Quanto alla tutela della riservatezza di terzi è vero quanto sostenuto da parte ricorrente che l'entità del reddito percepito dal coniuge non costituisce un dato sensibile, in quanto non rientrante nella espressa elencazione di cui all'art. 4, comma 1 lett. d) del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 che, tra i dati sensibili, ricomprende: "i dati personali idonei a rivelare l'origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale, nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale". Pertanto, non ravvisandosi ulteriori elementi ostativi all'accoglimento dell'istanza di accesso, non si può accogliere la tesi della prevalenza della riservatezza invocata dall'amministrazione resistente.

La commissione ha osservato che i principi sulla trasparenza amministrativa introdotti dai due testi normativi citati sottolineano (art. 4, commi 6 e 7, l. n. 15/2009, ripresi dall'art. 11, comma 1, d.lgs. n. 150/2009), da un lato, che la trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma dell'art. 117, secondo comma, lett. m. della Cost. e, dall'altro, che la trasparenza è intesa come "accessibilità totale". In particolare, il comma 8 dell'art. 11 cit. stabilisce quali siano gli atti che ogni amministrazione ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale, ma l'eventuale inadempimento non influisce direttamente sul diritto di conoscenza del cittadino, nel senso che l'amministrazione non è obbligata per legge a rendere trasparente ciò che non ha reso tale, ma ha soltanto ricadute sulla performance dei dirigenti preposti agli uffici coinvolti (art. 11, comma 9). La legge non ha previsto un meccanismo di reazione alla violazione del principio della trasparenza che automaticamente restituisca al cittadino il diritto alla conoscenza dell'atto o del documento cui lo stesso è interessato, obbligando l'amministrazione ad un facere, diritto che può essere esercitato, invece, attraverso il ricorso all'accesso agli atti così come regolato dalla l. n. 241/1990 e dal d.P.R. n. 184/2006;

- inoltre ha espresso parere sul quesito proposto da un Comune che riferisce d'avere ricevuto, da parte di un cittadino presente ad una seduta del Consiglio comunale, la richiesta di accesso all'intervento di un rappresentante politico locale in quanto, ad avviso del richiedente, nelle parole pronunciate potrebbero esserci gli estremi per una eventuale denuncia. In ordine a tale richiesta, il Comune istante chiede alla Commissione se l'accesso possa essere escluso e se comunque si debba procedere alla notifica al controinteressato, il quale potrebbe opporsi all'accesso solo per motivi inerenti alla privacy. Per quanto riguarda i cittadini residenti (siano essi persone fisiche, associazioni o persone giuridiche), la Commissione ritiene che il legislatore abbia adottato una disciplina specifica per gli enti locali versata nel TUEL approvato con il d.lgs. n. 267/2000. Tale specialità comporta che le norme contenute nella l. n. 241/1990 si applicano solo in via suppletiva, ove necessario, e nei limiti in cui siano con compatibili col TUEL. E, mentre l'art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990 prevede che la legittimazione all'accesso spetti soltanto ai soggetti titolari di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso", l'art. 10 del TUEL non stabilisce invece alcuna restrizione e si limita a prevedere l'esistenza di un'area di atti (non precisata) il cui accesso o è assolutamente precluso per legge o è differibile (tale essendo l'effetto pratico della necessaria dichiarazione del Sindaco) nei casi previsti da un apposito regolamento, a tutela della riservatezza. Secondo la Commissione, i diversi contenuti delle due disposizioni citate caratterizzano la specificità del diritto di accesso dei cittadini comunali configurandolo alla stregua di un'azione popolare che non deve essere accompagnata né dalla titolarità di una situazione giuridicamente rilevante né da un'adeguata motivazione. La richiesta in questione rientra nella previsione dell'ultima parte del 2° comma dell'art. 10 del TUEL, che dispone: "Il regolamento del diritto di accesso assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione." E l'accesso, nella specie, motivato dalla eventualità di una difesa giudiziale, non può essere certamente negato e ad esso non può opporsi il controinteressato (al quale va comunicata l'esistenza dell'istanza, ex art. 3, dpr n. 184/2006) nemmeno ricorrendo all'esigenza di tutela della privacy (nella specie, difficilmente fondata, attesa la pubblicità del suo intervento in Consiglio comunale) che risulta comunque recessiva rispetto a quella giudiziaria;

- la Commissione si è espressa in ordine alla richiesta di un consigliere comunale che ha presentato diffida al Comune perché annulli o disapplichi alcune disposizioni contenute nello Statuto del Comune, nel Regolamento del Consiglio e nel Regolamento sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, che limitano o sottopongono a condizione o regolano in maniera restrittiva il diritto di accesso agli atti comunali da parte dei consiglieri. Sul contenuto della diffida e sulle sue considerazioni chiede il parere della Commissione che non può che ribadire il proprio orientamento, alla luce del quale la pretesa del Consigliere comunale istante appare pienamente condivisibile. Infatti, in conformità al consolidato orientamento giurisprudenziale amministrativo (cfr., fra le molte, C.d.S., Sez. V, 22 maggio 2007, n. 929), riguardo le modalità di accesso alle informazioni e alla documentazione richieste dai consiglieri comunali ex art 43 TUEL, il diritto di accesso agli atti di un consigliere comunale - nell'esercizio del proprio munus publicum - non può subire compressioni di alcun genere, tali da ostacolare l'esercizio del suo mandato istituzionale, con l'unico limite di poter esaudire la richiesta (qualora essa sia di una certa gravosità) secondo i tempi necessari per non determinare interruzione alle altre attività di tipo corrente. Ricorda, per completezza, la Commissione che l'eventuale esito negativo della diffida potrà essere contestato, trattandosi di applicazione di norme regolamentari, soltanto dinanzi il giudice amministrativo;

- la Commissione ha risposto al quesito posto da un insegnante. L'istante riferisce che un Provveditorato agli studi richiede, nel caso in cui un insegnante voglia verificare i titoli di colleghi iscritti nelle graduatorie, che l'accesso avvenga "in presenza" dei controinteressati e chiede di conoscere se tale prassi possa ritenersi legittima o quanto meno suscettibile di costituire una sorta di "intimidazione" nei confronti dell'accedente. Osserva la Commissione che, per il principio generale di rispetto del contraddittorio, le domande d'accesso, suscettibili di incidere su situazioni giuridicamente rilevanti di terzi controinteressati, devono essere preventivamente portate a conoscenza di questi ultimi. Ciò avviene, di regola, mediante apposita "comunicazione" da parte dell'Amministrazione (art. 3 del dPR n. 184/2006). Ma nulla vieta che l'Amministrazione possa prevedere, qualora lo ritenga opportuno, per assicurare la sollecita conclusione del procedimento concorsuale, una sorta di contestazione orale in contraddittorio, fermo restando - ovviamente - il dovere dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Né in ciò può ravvisarsi una sorta di intimidazione;

- la Commissione si è espressa sul quesito proposto da un'Azienda Specializzata nel Settore Multiservizi, società per azioni, a totale capitale pubblico, costituita ex art 113 TUEL per la gestione di servizi locali (acqua, gas, energia elettrica, etc.) che ha chiesto di conoscere se anche le ispezioni eseguite mediante video-riprese sugli impianti della rete fognaria, di sua proprietà e/o affidati in gestione, possano essere considerate "documento amministrativo" ai sensi della legge n 241/1990 e come tali se siano accessibili o meno. La Commissione osserva che l'art. 22, co. 1, lett. d) legge n 241/1990 definisce "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una Pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. La disposizione, pertanto, individua le forme in cui può manifestarsi un atto amministrativo, e cioè non solo su supporto cartaceo ma anche magnetico e video. Nella specie, così come il documento cartaceo è il risultato di un atto di conoscenza o volontà del funzionario o impiegato che materialmente lo ha formato e lo ha inserito nella "pratica", così le video-riprese - in particolare inerenti le ispezioni eseguite su impianti fognari gestititi da una società a partecipazione pubblica - sono il risultato di un'operazione paragonabile alla compilazione di un documento, a monte del quale, tuttavia, è sempre un atto di conoscenza o volontà di un funzionario o impiegato pubblicala. Appare, quindi, indubbio che la video ispezione costituisce in sé un documento amministrativo cui dare accesso, fermo restando il rigoroso rispetto dei limiti normativi in tema di riservatezza e segreto relativi agli interessi industriali e aziendali che, di volta in volta, l'amministrazione dovesse individuare;

- infine, la Commissione si è espressa su un quesito rivolto da un commissariato di P.S. che ha chiesto un parere sull'accessibilità di un esposto di un privato che aveva innescato un procedimento per la bonaria composizione dei dissidi privati ex art 1 TULPS. La Commissione ribadisce il proprio costante orientamento secondo cui non può essere esclusa l'ostensione dell'esposto (di cui peraltro risulta già data lettura alla controparte), non potendo essere considerato un fatto circoscritto al solo autore o al Commissariato di PS competente al suo esame ai fini dell'apertura del procedimento di composizione bonaria, riguardando direttamente anche i soggetti "denunciati", fatti comunque salvi i limiti previsti all'accesso per casi di dati sensibili o supersensibili ex art 24 comma 7 legge n 241/1990.

Con riferimento all'attività concernente i ricorsi, si segnalano le seguenti decisioni:

- la Commissione ha accolto il ricorso di una professoressa che avendo rivolto alla Dirigente dell'Istituto scolastico resistente un'istanza di accesso ad ogni atto, nota, comunicazione, riguardanti direttamente od indirettamente l'accedente, cui era stato attribuito protocollo riservato, si era vista accogliere solo parzialmente l'istanza di accesso. In particolare, l'amministrazione resistente negava l'accesso ad alcune comunicazioni inviate alla Dirigente scolastica della scuola, riguardanti minori ed altro personale della scuola, ritenendo che la diffusione di tali comunicazioni avrebbe potuto arrecare pregiudizio alle persone in esse menzionate. La Commissione ritiene di dover riconoscere la fondatezza delle doglianze sollevate dalla ricorrente, poiché il disposto dell'articolo 24, comma 7, della legge n. 241/1990, stabilisce che deve essere garantito l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. E' indubbio che, a fronte di segnalazioni all'Amministrazione scolastica, provenienti da genitori di alunni della ricorrente nonché da una docente della stessa, con cui si tende a mettere in discussione l'operato della Professoressa Pretto, l'interesse ad accedere ai documenti in questione al fine di tutelare l'immagine professionale della ricorrente è assolutamente prevalente rispetto alla tutela della riservatezza invocato dall'Amministrazione per giustificare la sottrazione di tali documenti all'accesso chiesto dalla ricorrente;

- la Commissione ha, inoltre, accolto il ricorso di un cittadino avverso il diniego d'accesso alla busta paga della moglie. L'interesse all'ostensione dei documenti è motivato dal in relazione alla necessità di ottenere una revisione delle condizioni di separazione personale. L'amministrazione resistente osserva di aver fornito la documentazione richiesta all'odierno ricorrente, con esclusione dei documenti relativi alla corresponsione di indennità ed altri sussidi in favore della controinteressata, ritenendo sul punto carente di legittimazione l'odierno ricorrente. Il ricorso è stato accolto in quanto il ricorrente, invero, è titolare di situazione sicuramente qualificata all'ostensione, essendo la documentazione richiesta rilevante ai fini della modifica delle condizioni patrimoniali della separazione cui aspira.

- la Commissione ha accolto il ricorso di alcuni lavoratori dipendenti che chiedevano di potere accedere agli ultimi due bilanci di previsione e rispettivi conti consuntivi, trasmessi all'amministrazione resistente dalla Onlus, ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n.33 del 1987. I chiesti documenti sono necessari per esercitare il diritto di difesa nel giudizio pendente innanzi al Giudice del lavoro contro la ONLUS in ordine alla cessione del presunto ramo di azienda, intercorsa tra tali soggetti. Infatti, a seguito di tale cessione, i ricorrenti sono stati trasferiti in altra sede di lavoro. L'Amministrazione resistente ha negato l'accesso agli indicati documenti affermando che spetta al giudice innanzi al quale è pendente il processo poter ordinarne l'esibizione ai chiesti documenti e che non sia ravvisabile alcun collegamento tra i chiesti documenti e l'interesse vantato dai ricorrenti. Nel presente gravame, come osservato dai ricorrenti, i documenti sono necessari per valutare l'effettiva esistenza del ramo d'azienda, la nullità della cessione per violazione di norme imperative connesse alla natura giuridica dell'ente, la cui puntuale individuazione dipende, anche dalla conoscenza della gestione economica e contabile. La Commissione accoglie il ricorso e rileva che il diritto di accesso non è ostacolato dalla pendenza di un giudizio civile o amministrativo nel corso del quale gli stessi documenti potrebbero essere richiesti e l'accesso ai documenti va consentito anche quando la relativa istanza è preordinata alla loro utilizzazione in un giudizio, senza che sia possibile operare alcun apprezzamento in ordine alla ammissibilità ovvero alla fondatezza della domanda o della censura che sia stata proposta o che si intenda proporre, la cui valutazione spetta soltanto al giudice chiamato a decidere (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 28 settembre 2010 , n. 7183). ;

- inoltre, la Commissione ha accolto il ricorso di un cittadino, proprietario di un immobile, sito nel Comune resistente che - avendo chiesto a fini di giustizia, di potere accedere ai documenti inerenti i lavori di sistemazione della strada comunale presso la quale si trova il proprio immobile, ossia la delibera della Giunta comunale e gli elaborati grafici di progetto con relazione tecnica - si è visto rispondere dall'amministrazione comunale che i chiesti documenti potevano essere visionati e, solo a seguito della produzione di un'istanza in bollo, rilasciati in copia, previa, ulteriore, specificazione dei documenti di cui avere copia. La Commissione ha accolto il ricorso, in quanto non è legittimo concedere la visione dei documenti senza la possibilità di estrarne copia, poiché l'esercizio del diritto di accesso deve considerarsi comprensivo di entrambe le modalità, ai sensi degli articoli 25, comma 1, e 22 comma 1, lett. a), della legge 241 del 1990. Pertanto, salvo il caso in cui sia lo stesso accedente a voler esercitare il diritto nella forma della sola visione del documento, la disciplina dell'accesso prevede l'esame e l'estrazione di copia come modalità congiunte e ordinarie dell'esercizio del diritto, senza richiamare deroghe o eccezioni di sorta.

- la Commissione ha accolto il ricorso di un dipendente pubblico che rivolgeva all'Ufficio del personale della propria amministrazione un'istanza di accesso ai riepiloghi mensili ed annuali relativi al servizio prestato dall'accedente, avendo necessità di allegare tale documentazione ad un ricorso da presentare alla competente autorità giudiziaria. L'Amministrazione rigettava l'istanza di accesso in considerazione dell'estrema laboriosità dell'attività necessaria all'evasione della predetta istanza, salvo a dichiarare la propria disponibilità a mettere a disposizione dell'accedente tale documentazione, qualora il giudice adito dallo stesso ne avesse ravvisato la necessità. Il ricorso è stato accolto. La spettanza del diritto del ricorrente ad accedere ai documenti richiesti ai fini dell'esercizio del suo diritto di difesa nell'instaurando giudizio è desumibile, inequivocabilmente, dal disposto dell'art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990. Eventuali difficoltà pratiche, come quelle rappresentate dall'Amministrazione, se possono giustificare la non immediatezza dell'evasione dell'istanza di accesso, ovvero il differimento dell'accesso, non sono certo mai giuridicamente idonee a vanificare il relativo diritto;

- in tema di accesso endoprocedimentale, la commissione ha accolto il ricorso di alcuni cittadini stranieri che riferiscono di aver presentato all'amministrazione resistente richiesta di accesso in merito agli atti del procedimento aperto a seguito della presentazione dell'istanza per l'ottenimento della cittadinanza italiana. La richiesta di accesso si inserisce paradigmaticamente nel novero dell'accesso endoprocedimentale di cui all'articolo 10, l. n. 241/90. Tale disposizione, significativamente, è inserita nel Capo III della legge dedicato, come noto, alla "Partecipazione al procedimento amministrativo". Tra i diritti delle parti (necessarie o eventuali) del procedimento figura espressamente quello di prendere visione degli atti del procedimento (senza necessità di addurre alcuna motivazione a sostegno della propria richiesta), salvo quanto previsto dall'articolo 24 della legge n. 241/90. Nel caso di specie la natura endoprocedimentale dell'accesso esercitato dagli odierni ricorrenti è ulteriormente suffragata dalla circostanza che trattasi di procedimento avviato ad istanza del medesimo e preordinato all'ottenimento di un provvedimento amministrativo - l'ottenimento della cittadinanza italiana - di sicuro rilievo ai fini dello sviluppo della personalità dei richiedenti. Il silenzio serbato dall'amministrazione, pertanto, si palesa illegittimo;

- infine, la Commissione ha accolto il ricorso di una cittadina che ha presentato richiesta di accesso ai modelli 730 per gli anni 2009-2011 dell'ex coniuge, ai fini della redazione dell'istanza da inoltrare al Tribunale competente per la quantificazione dell'assegno di mantenimento. In primo luogo si osserva la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale in capo alla ricorrente, costituendo la documentazione richiesta indice di valutazione delle condizioni economiche dell'ex coniuge; condizioni rilevanti ai fini della quantificazione degli importi da corrispondere tramite l'assegno di mantenimento. Si tenga altresì presente che la documentazione domandata non contiene dati sensibili, stante la volontà del legislatore di formulare un elenco tassativo dei dati suddetti, contenuto nell'articolo 4 del d. lgs. n. 196/2003, tra i quali quelli che qui interessano non compaiono. In tal senso, espressamente, T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, Sent. n. 35020, del 02-12-2010, ove si afferma "Quanto alla tutela della riservatezza di terzi è vero quanto sostenuto da parte ricorrente che l'entità del reddito percepito dal coniuge non costituisce un dato sensibile, in quanto non rientrante nella espressa elencazione di cui all'art. 4, comma 1 lett. d) del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 che, tra i dati sensibili, ricomprende: "i dati personali idonei a rivelare l'origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale, nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale". Pertanto, non ravvisandosi ulteriori elementi ostativi all'accoglimento dell'istanza di accesso, non si può accogliere la tesi della prevalenza della riservatezza invocata dall'amministrazione resistente.